依据行政诉讼法第25条规定，检察机关通过履行公益诉讼职能对行政机关开展监督分为两个阶段：一是履行诉前程序，对发现行政机关存在违法行为或没有依法履行职责的，检察机关应当先向行政机关发出诉前检察建议，督促其依法履行职责。诉前程序是检察机关提起公益诉讼的必经环节，体现了诉讼谦抑的价值取向，目的在于节约司法资源成本、提高行政执法效率。二是提起诉讼程序，对于检察建议回复期期满后，行政机关未纠正违法行为或未依法全面履行职责，国家利益或社会公共利益仍处于受侵害状态的，检察机关应当依法提起行政公益诉讼。

　　  在行政公益诉讼工作实践中 ，检察机关对诉前程序和提起诉讼程序关系的认识，主要是基于最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（下称《解释》）第5条的规定，即“基层人民检察院提起的第一审行政公益诉讼案件，由被诉行政机关所在地基层人民法院管辖”，认为诉前程序与提起诉讼均应由同一检察机关负责，而不应由不同检察机关分别进行。笔者认为，该理解是片面的，会限制上级检察机关通过诉前程序对行政机关监督职能的有效发挥。不论从诉讼程序理论角度还是从检察权运作规律角度来讲，行政公益诉讼的诉前程序应具有相对独立性，与诉讼程序可以相对分离。